N. 00096/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00096/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 96 del 2012 proposto da Stefania Minozzi e da
Modena Bio Energy S.r.l. Società agricola, in persona del legale rappresentante
Carlo Alberto Martinelli, entrambe rappresentate e difese dall’avv. Stefania
Malagodi ed elettivamente domiciliate in Bologna, via Murri n. 48, presso lo
studio dell’avv. Andrea Stevanin;
contro
il Comune di Serramazzoni, in persona del Sindaco p.t.,
rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Della Fontana, con domicilio presso la
Segreteria del Tribunale;
la Comunità montana del Frignano - Sportello Unico intercomunale per le Attività produttive, non costituito in giudizio;
la Comunità montana del Frignano - Sportello Unico intercomunale per le Attività produttive, non costituito in giudizio;
nei confronti di
Comitato civico di San Dalmazio a tutela della salute e
dell’ambiente, in persona del Presidente Enrico Bussei, rappresentato e difeso
dall’avv. Giorgio Fregni ed elettivamente domiciliato in Bologna, via Farini n.
30, presso lo studio dell’avv. Stefano Vanni;
per l'annullamento
dell’atto prot. n. 6329 del 16 novembre 2011, con cui lo
Sportello Unico intercomunale per le attività produttive presso la Comunità
montana del Frignano e il Comune di Serramazzoni hanno disposto l’annullamento
d’ufficio della DIA prot. SUAP n. 4927 del 14 settembre 2010 e dell’atto SUAP
prot. n. 785 del 12 febbraio 2011, inibendo al titolare della suindicata DIA
l’esecuzione dei relativi lavori;
delle note della Provincia di Modena prot. n. 88996 del 10
ottobre 2011 e prot. n. 90522 del 14 ottobre 2011;
del provvedimento prot. n. 6263 dell’11 novembre 2011 (con cui
lo Sportello Unico intercomunale per le Attività produttive presso la Comunità
montana del Frignano ha archiviato la domanda presentata dalla Modena Bio Energy
S.r.l. Società agricola per la voltura a suo nome della DIA prot. SUAP n. 4927
del 14 settembre 2010), nonché della nota prot. n. 12902 del 10 novembre 2011
del Comune di Serramazzoni (assunta a prot. generale SUAP n. 6236 del 10
novembre 2011), della nota SUAP prot. n. 5989 del 21 ottobre 2011, della nota
SUAP prot. n. 5816 dell’11 ottobre 2011, della nota SUAP prot. n. 5279 del 12
settembre 2011, delle note del Comune di Serramazzoni prot. n. 10374 del 9
settembre 2011 e prot. n. 9860 del 29 agosto 2011;
della comunicazione dello Sportello Unico intercomunale per le
Attività produttive presso la Comunità montana del Frignano prot. n. 80/11 del
23 novembre 2011, di improcedibilità dell’istanza presentata in data 28 luglio
2011 da Stefania Minozzi, ai sensi del d.P.R. n. 447/98, per l’autorizzazione in
sanatoria all’esenzione temporanea dal vincolo idrogeologico per cambio di
destinazione d’uso di edifici agricoli in conseguenza dell’installazione di un
impianto di produzione di bioenergia;
………………….per la condanna………….
al risarcimento dei danni.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la memoria difensiva, depositata in data 25 luglio 2012,
da valere anche come atto recante “motivi aggiunti”;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di
Serramazzoni e del Comitato civico di San Dalmazio a tutela della salute e
dell’ambiente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle
rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il dott. Italo Caso;
Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 24 gennaio 2013 i
difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
In qualità di rappresentante del soggetto proprietario di area
ubicata in via Corniola-Grocci di San Dalmazio di Serramazzoni, la sig.ra
Stefania Minozzi otteneva in data 26 giugno 2010 un permesso di costruire per la
realizzazione di edifici ad uso agricolo, cui faceva seguire la presentazione,
in data 14 settembre 2010, di una d.i.a. (in variante) per l’installazione di un
impianto di produzione di bioenergia derivante da biomasse; a séguito, poi,
dell’avvenuta acquisizione dei necessari pareri favorevoli da parte degli enti
competenti – che avevano a tale scopo esaminato anche i documenti e i
chiarimenti forniti dall’interessata –, con atto prot. n. 785 del 12 febbraio
2011 lo Sportello Unico intercomunale per le Attività produttive presso la
Comunità montana del Frignano comunicava la conclusione del procedimento e
l’ammissibilità della d.i.a., pur nel rispetto delle prescrizioni contenute nei
pareri, e con la precisazione che prima della richiesta del certificato di
agibilità si sarebbe dovuta conseguire l’autorizzazione alle emissioni in
atmosfera ex art. 269 del d.lgs. n. 152 del 2006. Successivamente, l’area
interessata dall’intervento edilizio veniva alienata alla Modena Bio Energy
S.r.l. Società agricola, che in data 16 agosto 2011 presentava al Comune di
Serramazzoni una domanda di voltura a proprio nome del permesso di costruire e
della d.i.a. in variante, ricevendo però reiterate richieste di esibizione di
più documenti (richieste provenienti anche dallo Sportello Unico intercomunale
per le Attività produttive presso la Comunità montana del Frignano), compresi
atti già allegati alla d.i.a. Indi, alla luce di chiarimenti forniti dalla
Provincia di Modena (v. note prot. n. 88996 del 10 ottobre 2011 e prot. n. 90522
del 14 ottobre 2011), lo Sportello Unico intercomunale per le attività
produttive presso la Comunità montana del Frignano e il Comune di Serramazzoni
disponevano l’annullamento d’ufficio della d.i.a. e della comunicazione del 12
febbraio 2011 (intervento in autotutela richiesto dal Comitato civico di San
Dalmazio a tutela della salute e dell’ambiente), con conseguente inibizione
all’esecuzione dei relativi lavori (v. atto prot. n. 6329 del 16 novembre 2011),
motivando la decisione con la circostanza che il previsto impiego del “compost”
faceva acquisire all’impianto le diverse caratteristiche di un inceneritore di
rifiuti, soggetto ad una specifica procedura autorizzatoria; inoltre, con
provvedimento prot. n. 6263 dell’11 novembre 2011 lo Sportello Unico
intercomunale per le Attività produttive presso la Comunità montana del Frignano
archiviava la domanda di voltura della d.i.a., per poi dare altresì
comunicazione alla ditta dell’improcedibilità dell’istanza presentata in data 28
luglio 2011 dalla sig.ra Minozzi ai fini dell’autorizzazione in sanatoria
all’esenzione temporanea dal vincolo idrogeologico per il cambio di destinazione
d’uso degli edifici agricoli conseguente all’installazione dell’impianto di
produzione di bioenergia (v. atto prot. n. 80/11 del 23 novembre 2011).
Avverso le suindicate determinazioni hanno proposto impugnativa
le ricorrenti. Deducono la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241
del 1990, per non essere state esaminate le loro osservazioni e comunque per non
emergere nessuna indicazione utile a comprendere le ragioni che avevano indotto
l’Amministrazione a respingerle, risultando sussistente anche il vizio di
difetto di motivazione, a fronte in particolare della documentazione tecnica
depositata dalle interessate ma non presa in considerazione nelle determinazioni
conclusive; imputano, poi, all’Amministrazione di non avere tenuto conto
dell’effettiva tipologia di biomasse da utilizzare nell’impianto – quale
desumibile dalla documentazione allegata alla domanda di autorizzazione alle
emissioni in atmosfera –, e di non avere quindi considerato che la stessa
rientra tra i “materiali vegetali” di cui alla sez. 4 dell’all. X del d.lgs. n.
152 del 2006, con la conseguenza che non si tratterebbe nella circostanza di un
inceneritore di rifiuti quanto piuttosto di un impianto diretto a produrre
energia da fonti rinnovabili, e che, per non costituire esso un pericolo per la
salute pubblica e per l’ambiente, risulterebbe quindi violato il disposto
dell’art. 19, comma 4, della legge n. 241 del 1990, essendosi il privato già
autonomamente conformato alle indicazioni dell’Amministrazione provinciale circa
la tipologia di biomasse da utilizzare nell’impianto; denunciano, ancora,
l’inosservanza dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, per
essere stata omessa una compiuta comparazione degli interessi coinvolti, non
solo dell’interesse privato, ma anche di quello pubblico in ragione del
favor per tali impianti ricavabile dalla normativa sia nazionale che
europea; censurano, inoltre, l’assunto per cui il “compost”, quando destinato
alla combustione, andrebbe classificato come rifiuto e il relativo impianto
andrebbe dunque sottoposto alla disciplina in tema di gestione dei rifiuti, così
come errata sarebbe la conclusione per cui la successiva operazione di
combustione del syngas, per essere esso ottenuto attraverso l’utilizzo di un
combustibile non ammesso dalla parte V del Codice ambientale, rientrerebbe
nell’ambito di applicazione della normativa in materia di rifiuti; si dolgono,
infine, dell’intervenuto indebito riesame dei presupposti relativi al rilascio
del titolo abilitativo originario, giacché in sede di esame dell’istanza di
voltura, ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 380 del 2001, l’Amministrazione
dovrebbe in realtà limitarsi ad accertare l’avvenuto trasferimento del diritto
reale o personale che aveva giustificato la concessione di quel titolo. Di qui
la richiesta di annullamento degli atti impugnati e di condanna delle
Amministrazione intimate, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. c),
cod.proc.amm., all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione
giuridica dedotta in giudizio (in particolare disponendo: a) la
trasmissione alla Provincia di Modena della domanda di autorizzazione
all’emissione in atmosfera al fine del relativo esame e dell’adozione dei
provvedimenti conseguenti, nonché la prosecuzione delle opere di realizzazione
dell’impianto; b) la volturazione a favore della Modena Bio Energy S.r.l.
Società agricola della DIA prot. SUAP n. 4927 del 14 settembre 2010 nonché
dell’atto SUAP prot. n. 785 in data 12 febbraio 2011; c) l’accoglimento
della domanda di autorizzazione allo svincolo idrogeologico di cui alla nota
SUAP prot. n. 4626 e prot. n. 4731 del 3 agosto 2011), con riserva di
presentazione in corso di causa della domanda di condanna al risarcimento dei
danni.
Si è costituito in giudizio il Comune di Serramazzoni,
resistendo al gravame.
L’istanza cautelare delle ricorrenti veniva accolta dalla
Sezione alla Camera di Consiglio in data 8 marzo 2012 (ord. n. 139/2012), ai
limitati fini dell’immediata fissazione dell’udienza di merito, ai sensi
dell’art. 55, comma 10, cod.proc.amm.
In data 25 luglio 2012 le ricorrenti depositavano una memoria
difensiva (notificata alle altre parti del giudizio) dichiaratamente da valere
anche come atto recante “motivi aggiunti”, con cui veniva formulata una
dettagliata domanda di risarcimento dei danni.
Si è poi costituito in giudizio il Comitato civico di San
Dalmazio a tutela della salute e dell’ambiente – che in data 8 settembre 2011
aveva richiesto l’annullamento in autotutela del titolo edilizio –, opponendosi
all’accoglimento del ricorso.
All’udienza del 24 gennaio 2013, ascoltati i rappresentanti
delle parti, la causa è passata in decisione.
Ritiene il Collegio di doversi innanzi tutto occupare delle
questioni che riguardano l’annullamento in autotutela del titolo abilitativo
formatosi a seguito di d.i.a. Secondo il Comune di Serramazzoni e lo Sportello
Unico intercomunale per le attività produttive presso la Comunità montana del
Frignano, in particolare, il realizzando impianto di produzione di energia
elettrica da biomasse, in quanto destinato alla combustione di “compost”,
dovrebbe essere più propriamente qualificato come un inceneritore di rifiuti e
quindi assoggettato alla relativa disciplina (d.lgs. n. 133/2005), con
conseguente esclusione della procedura relativa all’installazione degli impianti
da fonti energetiche rinnovabili. Le ricorrenti censurano sotto più profili tale
decisione, invocandone l’annullamento.
Orbene, a fronte di un’iniziale relazione tecnica (dell’allora
proprietaria), presentata il 18 novembre 2010 allo Sportello Unico, in cui si
affermava che “…la Biomassa utilizzata in prevalenza sarà COMPOST …”, la
relazione tecnica successivamente allegata alla domanda di autorizzazione alle
emissioni in atmosfera del 13 ottobre 2011 è pervenuta a precisare (pag. 10) che
le biomasse utilizzate sarebbero state unicamente i materiali vegetali di cui
alla parte II, sezione 4, dell’all. X del d.lgs. n. 152 del 2006 – ovvero i
combustibili ammessi per gli impianti ivi disciplinati –, e alla stessa
tipologia di materiali hanno fatto riferimento le osservazioni contestualmente
presentate dalle ricorrenti allo Sportello Unico nell’ambito del procedimento
avviato con la comunicazione relativa alla verifica della legittimità della
d.i.a. Tale circostanza, ad avviso del Collegio, risolvendosi in un vero e
proprio impegno del privato ad impiegare materiali diversi dal “compost”,
avrebbe dovuto essere valutata dall’Amministrazione come elemento utile alla
corretta e definitiva qualificazione dell’impianto in questione, alla luce delle
puntuali precisazioni formulate dalla Provincia di Modena (che aveva
sottolineato la necessità che le biomasse utilizzate fossero classificabili come
“combustibili” e non come “rifiuti”) e tenuto altresì conto del fatto che
l’originaria indicazione del privato non si presentava in sé incompatibile con
una scelta che, escludendo il “compost” (prevalente e non unico materiale),
circoscrivesse ex post i “materiali in ingresso” alle altre tipologie di
sostanze a suo tempo considerate; nell’atto di autotutela, invece, si è
ingiustificatamente insistito sull’uso del “compost”, senza tenere conto delle
dichiarazioni conclusive delle ricorrenti, certamente idonee a vincolarle allo
svolgimento della relativa attività nel rispetto di parametri di condotta che,
anche in virtù della portata dell’emananda autorizzazione provinciale alle
emissioni in atmosfera (se e quando rilasciata), il titolo abilitativo avrebbe
in tal modo imposto loro, pena l’irrogazione delle sanzioni conseguenti
all’eventuale esercizio di un’attività difforme da quella consentita.
Ne deriva, assorbite le restanti censure, l’illegittimità
dell’atto di autotutela e, quindi, il suo annullamento. Esulano, invece,
dall’esame del Collegio, perché non dedotti nella forma necessaria ad instaurare
un regolare contraddittorio e ad ampliare l’oggetto del giudizio, gli ulteriori
vizi che il controinteressato – mediante semplici memorie difensive non
notificate (deposito del 18 settembre e del 19 dicembre 2012 e del 2 gennaio
2013) – imputa al titolo abilitativo formatosi a mezzo di d.i.a.
Altre doglianze investono l’atto con cui, in ragione della
mancata produzione di taluni documenti richiesti alla Modena Bio Energy S.r.l.
Società agricola, si è disposta l’archiviazione dell’istanza di voltura della
d.i.a. Secondo l’Amministrazione comunale si trattava della necessaria verifica
della sussistenza dei prescritti requisiti soggettivi in capo alla ditta
subentrante; secondo le ricorrenti, invece, si sarebbe inteso operare un
indebito riesame dei presupposti oggettivi del titolo abilitativo.
La questione è fondata.
Come è stato anche chiarito in giudizio dalla difesa
dell’Amministrazione comunale, la documentazione richiesta (attestazione
dell’eventuale possesso della qualifica di imprenditore agricolo; dichiarazione
circa la rispondenza agli standard dovuti ai sensi degli artt. 16.B e 16.1, co.
3, n.t.a. del piano regolatore; nuova bozza di convenzione) sottintendeva la
convinzione che alla ditta fosse stata ceduta solo una parte dell’area di
proprietà dell’intestatario del titolo abilitativo, sicché veniva in rilievo la
disciplina di cui all’art. 16 delle n.t.a. del piano regolatore generale, ed in
particolare la necessità che per le costruzioni non residenziali in zona
agricola fossero rispettate le superfici minime di intervento di cui all’art.
16.1, co. 3 (richiamate dall’art. 16.B), ovvero che fosse nella fattispecie
elevata da 60.000 mq. a 100.000 mq. la superficie dell’area interessata dal
vincolo di inedificabilità per l’installazione dell’impianto di produzione di
bioenergia, a fronte dell’avvenuto frazionamento dell’azienda ceduta alla Modena
Bio Energy S.r.l. Società agricola. In realtà, la circostanza che, per effetto
della d.i.a., l’intervento edificatorio avesse perso la caratterizzazione
“agricola” dell’originario titolo abilitativo e da quel momento si connotasse
unicamente come realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica
da fonti rinnovabili – impianti che entro certi limiti l’ordinamento prevede
possano essere ubicati anche nelle zone classificate agricole dagli strumenti
urbanistici (v. art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387/2003) – fa sì che non acquisisca
più rilievo la tipologia di azienda collegata all’intervento, oramai estraneo
alle categorie considerate dalla disciplina di piano invocata
dall’Amministrazione. Se, dunque, nel dichiarare ammissibile la d.i.a.,
l’Amministrazione aveva a suo tempo ritenuto sussistente la compatibilità
urbanistica dell’impianto (corretta o meno fosse tale valutazione), in sede di
voltura del titolo abilitativo non vi era ragione per riesaminare profili
soggettivi a questo punto svincolati dai presupposti di cui all’art. 16 delle
n.t.a. del piano regolatore generale, né evidentemente era possibile rivalutare
i presupposti oggettivi dell’intervento (essendone operazione preclusa in fase
di “volturazione”).
Ne consegue l’illegittimità dell’atto di archiviazione
dell’istanza di voltura della d.i.a. e, quindi, il suo annullamento, anche per
non risultare fondata l’eccezione di tardività rispetto ai vari atti recanti la
richiesta di produzione dei documenti, essendo gli stessi di natura
endoprocedimentale e quindi capaci di effetto lesivo solo al momento della
conclusione negativa del procedimento. Per quanto già detto (proposizione a
mezzo di mera memoria difensiva), non sono invece suscettibili di esame gli
autonomi profili di illegittimità che inficerebbero il titolo abilitativo
formatosi a mezzo di d.i.a. per ragioni che il comitato controinteressato (v.
memoria depositata il 18 settembre 2012) pone in relazione alla disciplina
urbanistica delle aree agricole.
Dall’annullamento dell’atto di autotutela e dell’atto di
archiviazione dell’istanza di voltura della d.i.a. scaturisce l’annullamento
anche dell’atto recante la declaratoria di improcedibilità dell’istanza di
autorizzazione all’esenzione temporanea dal vincolo idrogeologico per cambio di
destinazione d’uso. Quest’ultimo provvedimento, infatti, assumeva a proprio ed
unico presupposto la sussistenza dei due atti suindicati.
Resta da vagliare la domanda di risarcimento dei danni, riferiti
essenzialmente alla tardiva, o addirittura alla non più consentita,
realizzazione dell’impianto e al pregiudizio economico che tale circostanza
determinerebbe per la ditta. Sennonché, come è noto, la pretesa risarcitoria
presuppone che sia dimostrata la spettanza del bene della vita che si deduce
meritevole di reintegrazione, non ricorrendo tale ipotesi nel caso in cui la
soddisfazione di un interesse di tipo pretensivo sia subordinata all’esercizio
di ulteriori funzioni amministrative non ancora compiutamente esplicatesi; nella
fattispecie, pertanto, in assenza quanto meno dell’autorizzazione provinciale
alle emissioni in atmosfera, resta incerto se e quando l’impianto potrà essere
messo in esercizio, il che rende inammissibile – allo stato – la domanda
risarcitoria e ne rinvia la proponibilità ad un momento in cui, intervenuti
tutti gli atti autorizzatori previsti dalla legge o non più rilasciabili gli
stessi per ragioni addebitabili esclusivamente alla pubblica Amministrazione, si
renda suscettibile di valutazione il pregiudizio legato all’illegittimo ritardo
o all’illegittimo mancato conseguimento del bene della vita di cui si invoca la
tutela risarcitoria.
In conclusione, il ricorso va accolto nei limiti suindicati, con
conseguente annullamento dell’atto prot. n. 6329 del 16 novembre 2011, del
provvedimento prot. n. 6263 dell’11 novembre 2011 e della comunicazione SUAP
prot. n. 80/11 del 23 novembre 2011, e con conseguente condanna
dell’Amministrazione (ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. c),
cod.proc.amm.) alla trasmissione alla Provincia di Modena della domanda di
autorizzazione alle emissioni in atmosfera, alla volturazione della d.i.a. e
all’esame della domanda di autorizzazione allo svincolo idrogeologico.
La peculiarità delle questioni dedotte giustifica l’integrale
compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna,
Bologna, Sez. I, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei limiti di
cui in motivazione e, per l’effetto, così provvede:
- annulla l’atto prot. n. 6329 del 16 novembre 2011, il
provvedimento prot. n. 6263 dell’11 novembre 2011 e la comunicazione SUAP prot.
n. 80/11 del 23 novembre 2011;
- condanna l’Amministrazione alla trasmissione alla Provincia di
Modena della domanda di autorizzazione alle emissioni in atmosfera, alla
volturazione della d.i.a. e all’esame della domanda di autorizzazione allo
svincolo idrogeologico;
- dichiara inammissibile la domanda di risarcimento dei
danni.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
Amministrativa.
Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 24 gennaio
2013, con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Calvo, Presidente
Ugo Di Benedetto, Consigliere
Italo Caso, Consigliere, Estensore
| L'ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/02/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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